2023年6月26日，審計署發(fā)布《國務院關(guān)于2022年度中央預算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告》指出，“49個地區(qū)通過承諾兜底回購、國有企業(yè)墊資建設等方式，違規(guī)新增隱性債務415.16億元”。地方政府隱性債務是社會各方關(guān)注的重點問題，雖然自新《預算法》等實施以來，進入了地方政府債務規(guī)范管理新階段，但是，地方政府仍存在各種隱性債務。單單是審計署公布的《2017年第四季度國家重大政策措施落實情況跟蹤審計結(jié)果》顯示：5個省的6市縣違規(guī)舉債，合計形成隱性債務154.22億。因此，為避免引發(fā)財政危機等，采取有效的措施化解和控制隱性債務尤為重要。
表1-1 關(guān)于隱性債務規(guī)模的測算
（注：該表摘自《統(tǒng)籌發(fā)展與安全：中國政府債務研究》部分內(nèi)容）
結(jié)合我國地方政府債務管理發(fā)展，可將地方政府隱性債務化解過程大致分為：2015-2018年的地方政府債券置換地方政府存量債務階段、2018年-至今的化解存量與嚴控增量階段。
1、2015-2018年：地方政府債券置換地方政府存量債務
2014年下半年，國發(fā)〔2014〕43號文和財預〔2014〕351號文對存量債務按照先清理、后甄別的順序展開全面的清理工作。“對甄別后納入預算管理的地方政府存量債務，各地區(qū)可申請發(fā)行地方政府債券置換”。同時，強調(diào)要剝離融資平臺政府融資職能，融資平臺不得新增政府債務，地方政府新增或有債務必須嚴格限定在依法擔保范圍內(nèi)，并根據(jù)擔保合同依法承擔相關(guān)責任。
與此同時，新《預算法》實施之后，由于地方政府合法舉債的唯一途徑為發(fā)行地方政府債券。地方政府與融資平臺間的債務關(guān)系首次明晰，標志著首輪政府債務化解工作的開啟。根據(jù)財政部披露數(shù)據(jù)，2015-2018年，全國分別發(fā)行3.20萬億元、4.88萬億元、2.77萬億元和1.35萬億元置換債券，合計12.20萬億元。
2、2018年-至今：化解存量與嚴控增量
在新《預算法》實施的過渡階段，地方政府不規(guī)范的通過PPP、政府購買服務等方式大量融資，新增了政府隱性債務。2017年7月，政治局會議提出了“要積極穩(wěn)妥化解累積的地方政府債務風險，有效規(guī)范地方政府舉債融資，堅決遏制隱性債務增量”。2018年8月，《關(guān)于防范化解地方政府隱性債務風險的意見》（中發(fā)〔2018〕27號）明確隱性債務范圍，并在全國范圍內(nèi)開展隱性債務摸底統(tǒng)計，要求地方政府在5-10年內(nèi)化解隱性債務。
表1-2 關(guān)于政府隱性債務化解的相關(guān)文件
隨著債務化解工作的不斷推進，中央層面先后推出地方債特殊再融資債券、建制縣隱債化解試點、全域無隱債試點等化債方案，各地方政府因地制宜積極化解存量隱性債務。在各地政府2023年的預算報告和政府工作報告當中，共有十多個省份（自治區(qū)、直轄市）提及了隱債化解進度。其中，北京和廣東表示已經(jīng)完成全域無隱性債務試點任務要求；內(nèi)蒙古也已經(jīng)實現(xiàn)了3個旗區(qū)的隱債清零；廣西、河南、江蘇、寧夏、青海、陜西、甘肅和天津表示超額完成年度化債任務。
對于地方政府債務化解策略，學術(shù)界、政府職能部門等不同主體基于自己的功能定位從原則、理論、實踐操作層面提出不同解決方案或形成不同解決模式。2018年，財政部在《地方全口徑債務清償統(tǒng)計填報說明》第十五條“債務化解計劃”提到了六種債務化解方式，包括“安排財政資金償還；出讓政府股權(quán)以及經(jīng)營性國有資產(chǎn)權(quán)益償還；利用項目結(jié)轉(zhuǎn)資金和經(jīng)營收入償還；合規(guī)轉(zhuǎn)化為企業(yè)經(jīng)營性債務；通過借新還舊、展期等方式償還；采取破產(chǎn)重整或清算方式化解”。
結(jié)合國家相關(guān)政策、學術(shù)理論以及實踐經(jīng)驗，我們提出了圍繞“債務平滑、債務轉(zhuǎn)化、債務償還”三大策略方向，主要運用“債務置換、債務重組、PPP、特許經(jīng)營、混合所有制改革、股權(quán)合作、ABS、REITs、產(chǎn)權(quán)交易、資產(chǎn)上市、私募融資、基金投資”十二種工具，建立明確的債務化解規(guī)劃，制定分年度債務化解目標，切實有效實現(xiàn)政府隱性債的化解，促進地方政府投融資運作健康可持續(xù)。
（一）債務平滑
債務平滑是指在政府或國企平臺無法直接化解集中清償壓力時，通過國企平臺以債務置換和債務重組實現(xiàn)債務周轉(zhuǎn)償還。其中，債務置換通常是指通過適當?shù)睦收酆辖鑱硇聜€上舊債，包括銀行債務展期、公司債券置換等。債務重組是指采取調(diào)整債務本金、改變債務利息等各種手段，對債權(quán)債務結(jié)構(gòu)進行調(diào)整，以達到減輕債務壓力等目的。
遵義道橋是債務置換展期的典型案例。在當?shù)卣畢f(xié)調(diào)下，遵義最大的城投發(fā)債主體遵義道橋建設（集團）有限公司將銀行貸款展期20年，前十年不還本、只付息，后十年逐步還本、同步利率也由4%-7%，降至約3%。
債務轉(zhuǎn)化即根據(jù)隱性債務項目的經(jīng)營性程度，積極創(chuàng)造條件進行規(guī)范化市場化改造，轉(zhuǎn)化為合規(guī)債務。該策略具體可以采用PPP、特許經(jīng)營、混改等方式。債務轉(zhuǎn)化需要具備三個條件：
（1）對具有穩(wěn)定現(xiàn)金流的政府隱性債務項目，可將其合規(guī)轉(zhuǎn)化為企業(yè)的經(jīng)營性債務；
（2）對具備經(jīng)營條件的政府隱性債務項目，可通過引入社會資本等方式，將其改造為社會資本的債務；
（3）對實行市場化改造的隱性債務項目，應當合法合規(guī)調(diào)整債務主體，理順政企關(guān)系，真正實現(xiàn)市場化運行。凡實行市場化改造隱性債務項目，在經(jīng)過相關(guān)部門審核確認后，再對該項隱性債務作相應注銷處理。
圖2-2 債務轉(zhuǎn)化示意圖
例如，某市的供水公司存在隱性債務，社會資本通過股權(quán)收購和增資該供水公司，覆蓋隱性債務規(guī)模。社會資本獲得市政府授予的特許經(jīng)營權(quán)，同時社會資本承擔原供水公司的債務。社會資本提供全市供水的運營服務，市政府通過調(diào)整水價并對社會資本的供水服務進行付費，社會資本通過經(jīng)營收益償付對應的隱性債務。
債務償還是指地方政府或國企平臺通過存量資產(chǎn)盤活、財政資金、國資增收等方式直接清償化解地方政府隱性債務。在當前政府可用財力緊張的情況下，如何實現(xiàn)政府存量資產(chǎn)的有效盤活是關(guān)鍵。
1、存量資產(chǎn)盤活償還
存量資產(chǎn)盤活償還是指采取各種方式來整合資產(chǎn)并且利用好現(xiàn)有的資產(chǎn)，實現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值，利用回收資金償還政府隱性債務。基于國家政策文件，以及實踐經(jīng)驗，政府存量資產(chǎn)盤活方式總結(jié)為以下四大方式：
? 資產(chǎn)更新改造運營盤活，是指對資產(chǎn)進行改擴建、規(guī)劃調(diào)整與定位轉(zhuǎn)型，使得存量資產(chǎn)使用功能提升、運營效率提升，充分挖掘資產(chǎn)潛在價值，實現(xiàn)存量資產(chǎn)的盤活。
? 資產(chǎn)資本運作配置盤活，是指以資本最大限度增值為目的，通過資產(chǎn)證券化、REITs、上市等對資本進行運籌和經(jīng)營，將缺乏流動性存量資產(chǎn)轉(zhuǎn)化成流動性強的金融產(chǎn)品，提高資金的利用效率。
? 資產(chǎn)市場化效率盤活，是指通過PPP模式、混合所有制改革、股權(quán)合作等市場化方式，引入并借助第三方的專業(yè)化技術(shù)、管理經(jīng)驗等，提高資產(chǎn)運營效率與質(zhì)量，進而盤活存量資產(chǎn)。
? 資產(chǎn)出售變現(xiàn)盤活，是指通過拍賣、公開招標或協(xié)議轉(zhuǎn)讓方式，獲得資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓收益盤活存量資產(chǎn)。
圖2-3 存量資產(chǎn)盤活方式
例如，某市污水污泥處理項目采用TOT方式，由政府方指定機構(gòu)與社會投資人共同出資成立項目公司。項目公司向政府方支付特許經(jīng)營權(quán)使用費，獲得本項目污水處理廠、污泥處理廠、排水管網(wǎng)和泵站的特許經(jīng)營權(quán)。共計盤活資金36.8億元（特許經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓費用），部分用于化解政府隱性債務。
2、財政支出償還
財政支出償還是指政府將到期債務還款納入當年財政支出預算，統(tǒng)籌安排一般預算資金（稅）、基金預算資金（土地）、經(jīng)營性補貼等，償還年度到期債務。財政支出償還，既為地方債務風險提供了安全網(wǎng)，又為地方各大國有企業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展提供支撐，在發(fā)展中化解債務。
例如，2018年?？谑腥嗣裾“l(fā)《?？谑?018-2019年政府性債務化解規(guī)劃方案通知》，從調(diào)配財政資金方面提出控制經(jīng)常性支出、盤活存量資金、盤活土地資源三點要求。其中，壓縮經(jīng)常性支出，統(tǒng)籌新增財力，每年將從因體制調(diào)整形成的新增財力的50%部分用于償債。
3、國資增收償還
國資增收償還是指國有企業(yè)通過提質(zhì)增效舉措或通過資本市場運作等，使得國企獲得經(jīng)營性增收與資本性增收用于償還到期債務，或者上交財政收入用于償還政府債務。其中，經(jīng)營性增收償還主要是通過業(yè)務重構(gòu)、資產(chǎn)整合重組、管理提升等提質(zhì)增效措施實施債務償還。資本性增收指國企優(yōu)質(zhì)經(jīng)營資產(chǎn)，在上市或私募融資過程中以未來收益進行估價退出獲取收益。
例如，太原重工面通過資本市場運作等實現(xiàn)國資增收償還債務。面對對主營產(chǎn)品市場持續(xù)低迷、資產(chǎn)負債率及償債成本高企的困境，太原重工公告向控股股東太重集團定向增發(fā)股票募集資金12.46億元，用于償還銀行貸款，成功化解債務危機。
（一）地方政府支持是關(guān)鍵
地方政府隱性債務化解意義重大，涉及范圍廣，如資產(chǎn)整合重組、公共服務項目政府購買服務、存量PPP實施、區(qū)縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)資產(chǎn)整合等，需政府方建立統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制。政府方的全力支持是債務化解成功與否的關(guān)鍵，政府方全力支持可保障政府方、財政局、國資委、國有企業(yè)等各單位溝通協(xié)調(diào)順暢，共同完成地方政府隱性債務化解方案的實施與落地。
政府債務管理與化解工作具有復雜性、專業(yè)性、規(guī)范性等特點。需要把政府債務與非政府部門債務通盤考慮、政府債務風險管理與金融風險管理相結(jié)合、充分認識政府債務可能出現(xiàn)的新變種等。因此需要政府聘請專業(yè)咨詢機構(gòu)，從目的、要求、方式、方法、進度等方面進行統(tǒng)籌安排，形成專業(yè)科學的化債方案。按照化債方案推進步驟和工作要求，做到工作目標、任務內(nèi)容、推進方法、標準要求、工作責任的清晰明確。
地方政府需深化政府投融資體制改革，積極推進融資平臺公司市場化轉(zhuǎn)型，妥善處理融資平臺公司債務和資產(chǎn)，依法依規(guī)開展市場化融資。完善政府方與國有企業(yè)的重新定位，嚴格區(qū)分政府投資與企業(yè)自主投資，嚴格區(qū)分地方國有企業(yè)和地方政府債務的界限。建立完善企業(yè)自主投資決策，保障企業(yè)自主經(jīng)營。針對地方政府項目運作需進行科學論證，充分利用資本市場豐富的金融工具，比如REITs、ABS、PPP、融資租賃等，為政府基建項目建設提供資金保障，同時結(jié)合政府投融資模式，合理制定項目運作方案。
附件：部分地區(qū)政府債務化解舉措
（注：該表格根據(jù)網(wǎng)絡資料整理）
